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论中国共产党党内监督条例中的法治理念

发布时间:2017-09-20点击数:1677

[来源:云南社会主义学院学报]

胡利明

(中央民族大学法学院,北京 100081)

 要:《中国共产党党内监督条例》蕴涵诸多法治理念:中国共产党成为党内监督的领导核心,与时俱进契合准时法治理念,监督原则遵循规则法治理念,法定监督确立“确定”法治理念,依法保障程序法治理念,自律监督显现主动法治理念,监督体系构建全面法治理念,监督公开和落实发展完整法治理念。

关键词:党内监督条例;法治理念;法治;全面法治;主动法治;程序法治

中图分类号:D261.2    文献识别码:A          文章编号:

 

作者简介:胡利明(1979-),湖北孝感人,中央民族大学法学院博士研究生,经济师,研究方向为党建法治理论。

    

全面从严治党是十八届六中全会的重要主题,重大成果是制定《中国共产党党内监督条例》(以下不带引号简称“条例”),“遥相呼应”此前的中央制定的若干准则或者条例(为简化行文,暂略)。根据法治国家的开端是让国家统治本身受制于法律规范[1],这表明条例属于法治国家状态下的法治规则发挥规范作用,既主动遵循法治规则,又要主动受制于法治规则,不能越权权力边界;既有法治因素,又受制于权力规则,还有法治的精神意蕴。特此说明:为方便表述有些地方没有明示标明条款序号,但应理解为“引用”于条例某个条款。

一、中国共产党:监督法治的领导核心

条例具有党内监督性质,履行党内监督职责,完成党内监督任务,而领导或主导核心只能归属于“中国共产党”,这既构成领导核心,又成为党建、治党、律党的重要决策主体,还汇集为优化党内自身建设的力量源泉。

1.党的领导:核心规则。条例以“坚持党的领导”开篇,将党内领导置于最核心的关键位置,实质上将其作为法治的核心按键,既有领导核心,又有规则核心,还有法治核心。例如,党的三级中央领导机构(中央委员会、中央政治局及其常务委员会)全面领导党内监督工作,既具体落实党内监督的“领导”行为,又成为党内监督的领导核心。

2.强化党建监督:路径规则。条例出台的远期目标是加强党的建设,直接目的在于强化党内监督,这既是党的领导的“继续发展”,又是法治核心的重要表现,还是加强党的建设和强化党内监督的重要砝码,形成政党法治的路径性规则涵蕴法治理念。

3.全面从严治党:目标规则。条例的重要动力在于全面从严治党,这是党建法治的核心价值观。其实,全面从严治党的目的(标)是为了将党锻造为党的事业和“四个全面”的坚强领导核心[2],这要求条例将中国共产党确立为党建领导核心,以全面从严治党为重要抓手,治党不是目的,而是提高党建质量的重要方法,既形成党建和“四个全面”的核心,又形成党内监督的核心,还逐渐意蕴成法治目标规则。

4.“四自”优化:服务于领导核心。条例以“监督”为重要手段实现自我监督,目的在于“保持党的先进性和纯洁性”,这既是监督的重要追求目标,又是监督的“价值标准”,还是监督的“技术标准”,共同构建党内监督的高端技术标准。另外,条例以“自我净化、自我完善、自我革新和自我提高”为手段优化提升执政能力,这不是简单地为了“自我”,而是确保党的先进性和廉洁性,确保党内事业的坚强领导核心,确保服务于党的领导核心。

由此可见,中国共产党被确定为领导核心,既有党的领导核心规则,又有强化党建监督和全面从严治党的目标追求,还通过“四自”优化提升先进性和纯洁性,最终服务于领导核心,将中国共产党打造成为党内监督的法治型领导核心。

二、与时俱进:时间(准时)法治理念

条例是时代发展的产物,紧随依法治国的法治步伐,既追求时代节奏,又散发时代精神,还显现时代法治理念,更具体来说有准时法治意蕴。其实,准时法治是与时俱进的法治状态,既从属于法治总体状态,又适应条例的总体灵魂,还有法治公正价值的价值衡量标准。

    1.指导思想的准时法治。中国共产党的建党理论为马克思主义,并且逐渐在具体化过程中融合渗透当地特色元素成为最新时代的马克思主义。目前,最时新的马克思主义是“习近平总书记系列重要讲话精神”,既是马克思主义的最新创新成果,又是条例的指导思想和工作思维,还最近距离地显现准时法治理念。

    2.两大布局的准时法治。条例产生于两大战略布局时代,既有与时俱进的时代法治理念,又有战略性的时代法治理念;既体现“五位一体”总体布局,又协调推进“四个全面”战略布局,还将两大战略布局有机的融合起来,丰富准时法治的要素内涵。

3.政党治理的准时法治。政党治理属于创新提法,条例可以借鉴政党治理理论,政党治理是全面从严治党的重要措施。据此借鉴:国家治理现代化的一种理想状态,是实现国家和社会的善治[3]。据此,条例通过监督自我优化治理质量和提升治理品质,直接追求党内监督目标,既契合国家治理现代化步伐,又主动创建政党治理现代化步骤,还形成政党治理的准时法治理念。

4.准时公正标准。公正内涵丰富多彩,既有传统的法治标准,又有扩展的法治类型,还有创新的法治标准。例如,迟到的公正是一种不公正,非迟到的准时到达的公正称为“准时公正”[4]。条例不仅仅追求党内监督的现实目标,而且追求准时公正的法治价值,全面契合准时法治理念。

    由此可见,条例既以法治为价值蕴涵,又以准时法治为时代精神,还以法治时代为宏观环境。其中,从马克思主义到习近平同志的系列重要讲话与时俱进紧随准时法治,“五位一体”和“四个全面”提供准时法治的战略布局,政党治理属于重要追求目标,准时公正作为准时法治的衡量基准。

    三、监督原则:规则法治理念

    条例以“党内监督”为主业,以民主集中制从事监督工作,完成监督的法治任务,追求监督的法治目标,既严格坚守监督原则,又是规则的应用“代表”,还是现代法治理念的“集成者”,“规则”原则成为党内监督的规制“栏杆”,“规则”意识成为监督的思想灵魂。

1.纪律靠前:监督根据原则。党内监督以“纪律”为唯一根据,必须将纪律挺立于当前眼下,经常运用执纪监督“四种形态”(详情略参见条例,常态、大多数、少数和极少数是其关键词)落实党内监督,将党纪铁律主动置于最前端。据此,党内监督必须力挺纪律,重视规矩,将纪律规矩确立为监督的“法定根据”,具体来说集中于政治纪律和政治规矩,既要将其优先放在首位,又要避免信任代替监督,形成党内监督的重要根据原则。

2.问题监督:重点突出原则。条例以问题监督为重点,既要重点监督,又要监督重点对象。前者重点监督被监督对象的政治立场、全面从严治党的党建立场和其他若干监督内容(详情略参见条例);后者的监督重点对象是党的领导机关和领导干部。据此,条例重点监督党的各级组织的主要负责人,重点关注关键岗位党员领导干部,通过问题监督重点突出现代法治原则。

3.严格:监督力度原则。党内监督既不是任性监督,又不是无原则监督,还不是宽松监督,而是有力度的“严格”监督,即“有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究”。据此表明,党内监督不是“橡皮图章”,而是“抓石有印”的客观实在监督,既有监督的本色,又有法治的特色,还有严格的法治理念。

    4.规则:法治护栏。条例确立了若干党内监督原则,实质上是法治规则的现代反馈,最终反映到法治精神轨道,原因在于:法治的精髓在于规则,规则的效力主力来源于主动遵守[5]。条例的法治规则精神,既要宏观的规则精神,又要主动的法治遵循,还要树立法治神圣精神,更具体来说,还有具体的技术性“参照物”。而法治规则是物理安全护栏[6],根据全面从严治党的法治实践,条例既是依法治党的重要规则,又是重要的法治规则护栏,还在法治监督过程中散发法治精神,形成更加坚实的法治规则理念。

    由此可见,条例蕴藏规则法治理念,依托于特有的监督原则,既力挺纪律构筑监督根据原则(根源),又通过问题重点突出监督原则(重心),还打造严格的监督力度规则(程度),通过规则精髓发展充实党内监督的法治理念。

四、法定监督:确立“确定”法治理念

条例属于法治的衍生结果,既有法治要素内涵,又有法定的外观特征,还有确定性的法治理念。其实,条例的确定性法定理念诸多,限于技术原因略选取“代表”论之,证明其“存在”即可,并不表明其“完美无缺”。

1.监督内涵法定。条例包涵诸多监督内涵,以诸多要素体现法治理念,限于篇幅只“蜻蜓点水”式介绍若干例证不作具体展开论述,具体条文参见条例。例如,党内监督任务法定(第六条);监督方针法定化为“坚持惩前毖后、治病救人,抓早抓小、防微杜渐”;监督方式法定化为“强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用”。另外,监督方式法定为“巡视”,属于党内监督的重要方式。可知,监督内涵法定表现为若干具体事项,从不同视角显现法治理念并且丰富法治内涵,体现监督法定的基本内容。

2.监督制度法定。党内监督属于重要的党内制度范畴,既是规则法定的通用要求,又是法治的总体要求,还是监督制度的特殊要求。其实,制度既是道德规则,又是道德价值标准,更具有制度性权威[7]。因此,监督制度突出铁杆纪律特征,任何主体都不能破坏监督制度,任何事由都不能成为其“不可抗力”,任何情形都不能例外,在纪律面前一切都表现为平等接受监督。据此,条例严格规范组织生活制度,大力推行党内谈话制度,严格执行党内干部考察考核制度,重点完善领导干部个人重大事项报告制度,特别是建立健全避免领导干部插手干预重大事项的配套制度,尤其是将重大干预留存记录制度,形成监督制度法定内涵。

由此可见,条例以“法定”形成法治理念内核,既总体上确立“确定”的法治理念,又体现众多的监督内涵法定,还形成监督制度法定,共同丰富条例的法定性,全面夯实条例法定的内涵基础。

五、依法:程序法治理念

依法是依法律规则办事,既是依法的实体,又是依法的程序,还是依法的法治理念;程序既是依法的物理载体,又是依法的具体规则,还是依法的法治精神,即依法体现程序法治理念,或多或少地蕴藏于条例。

1.诚信:程序的法治基础。条例基于诚实出发,诚实构建条例的法治基础,紧密关联程序法治内涵,依诚实形成程序规则。据此,诚信既是道德要求,又是法治追求,更是行政法治的严格要求[8]。可见,条例以党内监督的法定规则,依程序从事监督,既有道德性善良,又有善待他人的道德意愿,还有道德性的法治追求,也有党内监督的程序基础。

2.程序:监督的依法载体。程序是监督的重要规则步骤,既是依法的载体,又是依法的程序,还是程序法治核心。其实,依程序推进是法治核心[9]。据此,程序既是现代法治的发展方向,又是现代程序法治价值理念[10]。可见,条例依法从事党内监督工作,实质上依程序监督,既是程序法治理念精神,又是现代法治的宏观精神,还是党内监督的程序依法载体,通过程序体现依法监督的法治规则。

3.法治思维:依法的程序路径。党内监督必须“依规依纪”,既有程序根据,又有程序步骤,还有依法的程序法治思维。其实,法治思维是现代法治国家的基本治国思路,在治党领域有可参考的“技术参数”[11]。可见,条例运行法治思维实施党内监督,借鉴依法治理国家的思维治党,通过法治思维显现“依法”的程序特征,形成程序依法的法治路径。

4.重点审查:程序保障功能。党内监督以重点审查为监督手段形成程序性规则,原因在于依托于程序的保障力量,而程序是法治的“保障力量”[12]。所以,条例自主创设若干程序监督规则,既依托于程序规则,又依程序监督,还形成程序路径,立足于重点审查监督,发挥程序重点审查的保障功能。

由此可见,条例总体上运行依法监督思维,遵循程序法治规则,形成程序法治理念,既有法律信仰上的尊崇党章,又有程序上的依规治党,还显现依法的程序法治理念。其中,诚信构筑程序法治基础,程序成为监督的依法载体,法治思维形成依法的程序路径,重点审查发挥程序保障功能。

六、自律监督:主动法治理念

自律是法治的实在主题,法治是自律的生存环境,彼此间相互“离不开”。法治思维既要传统法治理念,又要自律补给法治动力,还要主动自愿的法治力量。条例以自律为法治主题,以主动为意愿特征,以法治为运行思维,以自觉为实践行为。

1.自律:监督的法治主力。笔者长期认为自律是法治的主旋律,这在条例中或明或暗、或多或少有所体现。其实,自律是法治的应有之义,法律的最高目标是要创造更多的自律[13]。更具体来说,自律是主动性追求,在主动积极性下促进自律[14]。可知,条例属于自律的范畴,属于自律作用的成果,属于自律的物理外观,属于法治的主力军,将成为党内监督的法治主力。

2.自觉:监督的法治意愿。党内监督属于政党自觉范畴,这既是自律的发展,又是政党的意愿要求,还是党建法治的创新发展。其实,政党的道德自觉是指政党超越一己利益、追求社会公平正义的社会道义精神与使命感[15]。据此,条例将共同融合“信任激励与严格监督”,尤其强化自我约束党的领导干部,自觉对照党章检查言行一致,自觉遵守党内若干准则,共同显现党内监督的法治意愿特征。

3.自我约束:法治监督合力。党内监督不仅仅是中央要求下级,而且是中央“率先垂范”或“以上率下”,尤其是中央和上级领导干部严格执行中央八项规定,自觉按照规定报告个人重要事项,带头自我管理亲属和身边工作人员,严格禁止近亲属参与任何经营性活动。可见,条例以“自我约束”为重要抓手,共同汇集监督的法治合力,散发党内监督的法治精神,逐渐丰富主动法治内涵。

4.接受监督:主动法治理念。条例是党内监督的法律根据,既要监督他者,更要监督主体自我接受他者监督。为此,各级纪律检查机关需要自觉接受党内监督、社会监督和群众监督,主动将监督权力受制于被监督,甚至受到最严格的规制约束,保证在权力边界范围内运行。可见,条例要求监督机构主动接受内外部监督,保证权力主动受到规制,保证监督权力受制于法治规则精神。

由此可见,条例形成自律监督路径,在监督中逐渐自律,在自律中完善监督,原因在于:只有出于自由意志的自律,才能成为道德法则[17]。道德需要自律,自律反过来成为道德法则,自律又归属于道德力量,形成相互促进和相互监督的良性体制。其中,自律成为监督的法治主力,自觉构建监督的法治意愿,自我约束促成法治监督合力,专业机构接受监督突显主动法治理念。

七、监督体系:全面法治理念

条例覆盖全方位、多各类和宽视角的党内监督体系,既有支持性“根据”(公正价值),又有指引性方法(榜样示范),还有全面的监督体系,以不同视角显现诸多法治精神形成全面法治理念。

1.完整公正:全面的法治价值。公正既有本位通用价值,还有特殊的高端价值,集中体现为“完整公正”,这要求做人为事有头有尾和善始善终。可见,条例的重要事实使命是完善党内监督,价值使命是追求完整公正,法治使命是实现全面法治目标,为全面监督体系夯实物理根基。

2.榜样示范:全面的法治方法。榜样属于创新发展的法治方法,同样被运用于条例。其实,榜样是一种全面的和最具有感染力的道德教育方法[17]。据此借鉴:彻底改变了禁令性传统,以榜样示范为核心,以促进为纽带,以主动为意愿[18]。可知,条例中若干条文有榜样示范要素内涵,以主动为核心外观特征,以法治为终极价值追求,成为传统监督之外的法治补给力量,构建全面完整的法治监督方法,以榜样示范为全面的法治方法。

    3.党内监督:全面覆盖的法治范围。条例对党内监督完全是全覆盖,即监督没有禁区和没有例外。为此,条例将党内监督打造全覆盖的完整范围,即以建立健全中央统一领导为核心,共同形成不同主体引领的监督体系,形成党委(党组)主导全面监督,纪检机关专司职业监督,党的工作部门从事职能监督,党的基层组织开展日常监督,普通党员经常民主监督,体现党内全面监督体系,囊括监督全面的法治范围。

4.党外监督:全面配套的法治监督体系。条例以党内监督为主导,成为监督的主体力量,以外部监督为配套补充,前者体现党内监督的本体特征,后者成为补给性要素:同级人大、政府、监察机关、司法机关构成补充性监督。另外,人民政协依章程履职民主监督,审计机关依法从事专业审计监督。据此,所有的党组织和领导干部应当自觉接受上述社会监督,全面构成配套整体的法治监督体系。

由此可见,条例宏观形成了完整的监督体系显现全面法治理念,完整公正属于全面的法治价值,榜样示范构成全面的法治方法,党内监督构筑全面覆盖的法治范围,党外监督构筑全面一体的法治体系,从创新视角丰富法治理念内涵。

八、公开和落实:完整法治理念

条例以党内监督为“主业”,以公开为路径,以落实为追求目标,属于全面法治理念的“继续发展”,既通过公开促进完善法治状态,又主抓落实实践完善法治理念,还通过“继续发展”监督的结果,补给性形成完整法治理念。

1.监督公开:法治透明理念。公开既是法治的重要手段,还是道德的重要路径。根据道德原则只能是普遍的和公开的[19]原理,党内监督应当以公开为原则,积极追求规则透明的法治目标。例如,规则的法治本意是“清澈透明”,即必须保证清晰不模糊、明确不抽象和可操作性强不难办,有相对可操作的标准[20]。据之,条例要求在党内相对特定范围公开党组织主要领导干部及其负责人有关个人性事项,并且主动接受监督,这既是法治公开透明的法治方法,又显现法治透明价值要素,还“活学活用”现代法治规则。

2.监督落实:完整法治理念。根据条例规定:党组织应当如实记录、集中管理在党内监督中发现的问题线索,及时了解核实并作相应处理;不属于本级办理范围应当及时移送有权限的党组织处理,既要做到条条要整改,又要达到件件有落实,这要求党委(党组)主体和纪委(纪检组)专业监督机构必须履职尽职,并根据问题整改落实情况追求落实监督完整价值,满足监督的圆满状态,逐渐显现完整法治理念。

由此可见,条例以公开为手段追求透明的法治价值,以落实为抓手落实完整法治理念,既传统发展法治内涵,又创新发展形成特色的法治创新路径,还努力追求完整法治目标。

撰论可知,条例属于党内法规的重要范畴,既有党内政治范畴属性,又有党内法治属性,还有诸多法治蕴藏要素内涵;既充实发展党内规范的法治内涵,又坚固监督在党内的钢铁纪律的应有地位,还促成党内程序性规则;既要政治监督,还要法治监督;既是问责的前置,又是问责的工具,还是问责的配套性党内法纪。据此,条例的地位重要,性质特殊,功能实在,为实施党内法规提供必要的保障措施,既是落实全面从严治党的法律武器,又是依法治国的监督保障体系;既属于党内具有法治属性的政治规则范畴,又属于法治规则在党内的具体实践,还是党内法治监督的物理载体,甚至还是重要的规则工具,更是现代法治理念在党内法规的创新运用。因此,党内监督条例蕴涵着诸多法治内涵,既借鉴运用依法治国的技术路径,又是依法治党的具体措施,还是创新法治监督的重要尝试;既物理扩容党建范围,又法治意蕴内涵精髓,还有效融合法治精神,更是全面从严治党(依法治党)的法治实践探索与理念创新。

 

参考文献:

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                                                               责任编辑:马弋涵

 

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