您是第08110634位访客
站内搜索:
登录帐号:  登录密码:

与时俱进,持续推进民族区域自治法制化

发布时间:2015-11-20点击数:2430

 

——以《西双版纳傣族自治州自治条例》为例

 

何山河

内容摘要:民族区域自治制度得到全面贯彻落实的一条重要经验,即不断推进民族区域自治法制化,把民族区域自治制度的实施纳入法制化轨道。本文简要回顾民族区域自治法制体系构建过程,结合《西双版纳傣族自治州自治条例》的修订和实施的实践,阐述与时俱进,持续推进民族区域自治法制化这一论题。

关键词:与时俱进;民族区域自治;法制化;西双版纳;自治条例

 

1984531,第六届全国人大二次会议审议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》),是中国特色社会主义民族法制建设史上的一座里程碑,是我国法律体系中地位仅次于根本法《宪法》的基本法之一,为我国民族区域自治制度提供了法律保障。

一、推进民族区域自治法制化历程

19499月,《中国人民政治协商会议共同纲领》把民族区域自治确定为新中国的一项基本政策,党的民族政策以国家根本大法的形式被确定下来,成为新中国建立初期民族立法的法律基础。1952年,中央人民政府颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,对民族自治地方的建立、自治机关的组成和自治机关自治权等重要事项作出明确规定。这是党的民族政策法制化的最初实践。1954年,第一届全国人大通过的《中华人民共和国宪法》,以根本法形式确认了民族区域自治制度,明确了民族区域自治制度法律地位。

19845月,第五届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》,这是我国关于民族区域自治的第一步专门法,标志着我国实施民族区域自治在法制化的轨道迈出了重要一步。1987年,中共中央批转的《关于民族工作几个重要问题的报告》提出“切实贯彻落实《民族区域自治法》是法制建设的一项重要任务。”199112月,国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》,标志着建立民族区域自治法配套法规工作迈出实质性步伐。1993年,《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》以国务院行政法规的形式正式公布,进一步丰富和完善了民族法制体系。[1]

随着我国改革开放和社会主义现代化建设的发展、社会主义市场经济体制的建立和逐步完善以及西部大开发战略的实施,国家对民族地区的一些政策做了适当调整。2001228日九届全国人大常委会第20次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》。20033月、20055月,胡锦涛同志两次强调要抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法,制定或修订自治条例和单行条例,逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系。同年5月,国务院正式颁布了行政法规《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。这是民族区域自治法颁布实施以来国务院制定的第一部贯彻实施《民族区域自治法》的行政法规。2006年,全国人大常委会首次在全国范围内就《民族区域自治法》的贯彻实施情况开展连续三年的检查,对民族区域自治法的深入贯彻实施,起到了积极的推动作用。

经过长期而有效的民族立法活动,“我国已基本形成以《宪法》关于民族区域自治的规定为核心,以《民族区域自治法》为主干,以国务院及其职能部门制定的关于民族区域自治的行政法规、部门规章以及民族自治地方制定的自治条例、单行条例,辖有民族自治地方的省制定的地方性法规为主要内容的民族法律法规体系”[2]。较好地保障了我国各少数民族的平等权利和合法权益,保障了民族区域自治这一国家基本政治制度的推行,对维护祖国统一和民族团结,维护地方稳定,构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会,起到了重要的法制保障作用。

云南省西双版纳傣族自治州积极推进民族区域自治法制化,198798日,西双版纳傣族自治州第七届人民代表大会第一次会议通过了《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》,1987923日,云南省第六届人民代表大会常务委员会第二十九次会议予以批准,1988年1月1日,《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》颁布实施。2007年,依据西双版纳傣族自治州经济社会发展实际,对其进行适当修改。此外,西双版纳傣族自治州还相继制定了《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例》(1991颁布)、《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例(1992颁布)《云南省西双版纳傣族自治州民族教育条例》(1993颁布)、《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》(2005颁布)、《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》(1992年颁布,20112月修订,7月颁布)、《云南省西双版纳傣族自治州古茶树保护条例》(20117月颁布)14部单行条例,属云南省立法最多的自治州之一。

二、西双版纳傣族自治推进民族区域自治法制化的实践

《民族区域自治法》的修订,是在新的形势下,坚持和完善民族区域自治制度的重大举措,是党和国家关怀少数民族和民族自治地方的具体体现,是我国各族人民政治生活中的一件大事。2004101日,《云南省关于实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》开始实施;2005531日,《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》正式施行。《若干规定》和《实施办法》的制定进一步规范和细化了上级国家机关对民族自治地方的职责。

《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》(1988版)自实施以来,对保障行使西双版纳傣族自治州自治权利,巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系,促进自治州改革开放、经济发展和社会进步发挥了重要作用。为适应新的发展需要,西双版纳州于20036月启动《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》修订工作,并于200791日正式实施新修订的《自治条例》。

新修订的《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》从以下几个方面体现了时代发展新要求:

1.体现了西双版纳经济社会发展步入新阶段

从篇章结构和内容调整来看,作如下简要对比:

 

1988年1月1日颁布实施的

《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》

200791颁布实施的

《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》

目录

内容

条款

目录

内容

条款

第一章

总则

1-11

第一章

总则

1-12

第二章

自治州的自治机关

12-18

第二章

自治州的自治机关和其他地方国家机关

13-19

第三章

自治州的人民法院和人民检察院

19-20

第三章

自治州的经济建设

20-34

第四章

自治州的干部职工队伍建设

21-27

第四章

自治州的生态建设

35-40

第五章

自治州的经济建设和财政管理

28-52

第五章

自治州的财政和金融管理

41-46

第六章

自治州的文化建设

53-63

第六章

自治州的社会事业

47-58

第七章

自治州的山区建设

64-67

第七章

自治州的干部职工队伍建设

59-63

第八章

自治州内的民族关系

68-71

第八章

自治州的民族关系

64-67

第九章

附则

72-73

第九章

附则

68-69

新修订的《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》与原《自治条例》相比,结构更加严谨,除规定了西双版纳州实行的区域自治的基本组织原则、机构设置、自治机关的职权、工作制度外,对自治州经济、生态、社会事业的建设作了明确的规定。其基本内容涉及自治州各项事业的方方面面。

从篇章构成、条款布局和调整内容看:

第一章“总则”部分在自治州建设目标中,增加了“社会和谐”,体现了十六大以来推进构建和谐社会的要求和工作实践;在第六条“发展社会主义市场经济”的内容中,增加了“发挥人文资源优势”,进一步丰富了自治州发展的资源选择和发展路径;第八条明确规定“实行依法治州”,是依法治国方略在自治州的具体实践,也标志着自治州法治社会建设进入新阶段。

原第二、第三两章的内容合并为第二章,系统性更强,进一步明确了自治州自治机关及其他地方国家机关的基本组织原则、机构设置、自治机关的职权、工作制度。

原第四章“自治州的干部职工队伍建设”调整为第七章。作为自治州发展的人才资源保障,将这一部分内容放在自治州各项事业发展的相关规定之后,结构更加合理、逻辑更显严密。

原第五章“自治州的经济建设和财政管理”分解为第三章“自治州的经济建设”和第五章“自治州的财政和金融管理”,增加了金融管理方面的条款。同时,将原第七章“自治区的山区建设”与新时期发展相关的内容,融入新条例第三章“自治州的经济建设”,更加符合市场经济一体化,也标志着西双版纳扶贫开发工作进入市场引导、统筹推进、培育山区发展自生活力的新阶段。

新条例第四章专门对“自治州生态建设”作出规定,关于这部分新增内容,将作为自治条例此次修订的亮点内容,在后文展开详细论述。

原第六章“自治州的文化建设”改为新第六章“自治州的社会事业”,涵盖教育、科技、文化、医疗卫生、人口、体育等各个方面,并新增“社会保障”的相关内容。这一调整是西双版纳经济社会发展步入新阶段的显著标志和现实要求。

原第八章“自治州内的民族关系”修改为新第八章“自治州的民族关系”,顺应市场经济背景下各民族人口流动带来民族关系调控范围扩大、主体增加的新要求。

2.体现了西双版纳生态文明建设进入新阶段

新修订的《自治条例》新增“自治州的生态建设”一章,更加注重建设生态文明,是此次自治条例修订的一大亮点。明确规定了“自治州的自治机关以建设生态州为目标”,保护和改善生活环境与生态环境,防止污染和公害;鼓励合理开发利用自然资源,发展循环经济,构建资源节约型和环境友好型社会,促进经济社会可持续发展。

西双版纳走在了生态文明建设的前列。2007年,党的十七大报告中首次提出建设“生态文明”,西双版纳傣族自治州前瞻性地将“生态文明建设”写入《自治条例》。20088月,西双版纳州委六届六次全会提出了“生态立州”战略,确定了到2015年在全省率先建成生态州的目标[3],此后,《西双版纳州生态州建设规划》和《西双版纳州“生态立州”战略行动方案》相继出台。

此外,新修订的《自治条例》明确了“建立生态补偿制度”的规定:“农用地森林可以由国家、集体收购赎买或者实行生态补偿”;“列入保护的野生动物造成人畜伤亡和经济损失的,按照规定给予补偿”;“争取国家、省加大对热带雨林资源和野生动物资源保护的补偿投入,以保证自治州生态建设的需要和当地群众正常的生产生活”。

有关对野生动物致害补偿问题的规定,最早见于1988年颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》[4]。该法于2004年修改后,关于野生动物致害的补偿问题仍沿用原来的规定。到目前为止,我国没有一部法律或行政法规对野生动物致害补偿问题加以系统的规定。西双版纳作了大胆的探索和实践:

补偿资金偏低是长期以来西双版纳生态补偿制度落实的难点问题。西双版纳积极探索野生动物肇事补偿新方法、新途径,实行“政府部门投保、保险公司理赔、受灾群众获益”原则。20091111,西双版纳州国家级自然保护区管理局与中国太平洋财产保险股份有限公司西双版纳傣族自治州中心支公司,签订了亚洲象公众责任保险协议,这是全球首个野生亚洲象公众责任承保单,意味着西双版纳野生动物肇事补偿机制,随着引进商业保险的有益尝试而华丽转身。

3.特殊政策法规化彰显自治权利充分实现

新修订的《自治条例》在国家允许范围内实现民族自治州特殊政策法规划,体现自治州自治权实现方面取得新突破。为了让自治州的居民共享改革开放的成果,在新修订的《自治条例》第五章“自治州的财政和金融管理”中增设“自治州享受国家、省规定的艰苦地区和其他各项补贴,可以实行自治州津贴”的规定。同时,明确了“自治州的国家机关、事业单位在配备领导干部和录用工作人员时,应当合理确定傣族和其他少数民族的名额和比例,并适当放宽任职和录用条件”和“自治州内隶属于上级的国家机关、事业单位在录用、聘用人员时,应当主要在自治州内招收,并优先招收本地少数民族人员”的规定,迈出自治地方特殊政策发规划的重要一步。

少数民族干部是解决民族问题和实行民族区域自治的关键。西双版纳各级党委、政府按照“积极培养,大胆任用”的原则,把工作重点放到了增加数量、提高素质和改善队伍结构上,先后制定了《关于进一步做好培养选拔年轻干部、少数民族干部、妇女干部和党外干部工作的意见》、《关于进一步做好培养选拔少数民族干部的实施意见》等,对培养选拔使用少数民族干部的措施办法、制度保障和组织领导等问题作了具体的规定和要求。

确定自治州纪念日,更加注重自治权的行使。在第八章“自治州的民族关系”中,明确了“每年123日为自治州纪念日,全州放假3天;自治州每5年召开一次民族团结进步表彰会,每年9月为民族团结进步宣传月;“泼水节”全州放假3天。自治州内各民族的传统节日都应当受到尊重,州人大先后对傣族“泼水节”、哈尼族“嘎汤帕节”、基诺族“特懋克节”、瑶族“盘王节”、拉祜族“拉祜扩节”布朗族“桑康杰”等传统节日作出规定。这些条款充分体现了西双版纳州的边疆民族特色,体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣发展的原则,以及国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神。

三、在全面深化改革中持续推进民族区域自治法制化

我国的民族区域自治制度,是民族自治与区域自治的正确结合,是经济因素与政治因素的正确结合,是历史因素和现实因素的正确结合,是统一的多民族国家政权建设中的伟大创举,既保障了各民族的平等权利、实现少数民族的自治权力,又强有力地维护了国家统一;既保证了各族人民在国家事务、本民族事务中当家作主的权利,又使各民族在建设共同祖国的伟大事业中更加亲密,形成稳固的你中有我、我中有你的格局,共同团结奋斗、共同繁荣发展;既满足了少数民族处理本民族事务的需求,推动民族地区经济、文化等事业的发展,又充分地实现了社会主义政治民主,是社会主义民主政治建设非常成功的模式。

30年的实践充分证明,《民族区域自治法》的贯彻实施,有利于民族区域自治制度的贯彻落实,极大地促进了我国民族工作法制化、规范化,有力地推动了少数民族和民族地区经济社会发展。

党的十八大指出:“全面正确贯彻落实党的民族政策,坚持和完善民族区域自治制度,牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题,加快民族地区发展,保障少数民族合法权益,巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”2014年“两会”期间,习近平总书记明确要求:“要积极创造条件,千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展,让民族地区群众不断得到实实在在的实惠。”进入改革攻坚期和深水区,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”

党的十八届四中全会提出“全面依法治国”,在此新的法治建设进程中,对照与时俱进地坚持和完善人民代表大会制度、民族区域自治制度的新要求,进一步做好新形势下《民族区域自治法》的修改完善工作、制定五大民族自治区自治条例、健全和完善各民族自治州自治条例、单行条例以及民族乡行政工作条例、城市民族工作条例等工作,将再一次摆在面前。民族区域自治法制化的各地区实践,为持续推进民族区域自治法制化奠定良好基础、提供宝贵经验。



[1] 司马义·艾买提:《贯彻落实民族区域自治法的几件往事》,《中国民族报》,2014530,第五版。

[2] 《民族法制建设的里程碑,团结进步事业的加速器》,《中国民族报》,2014530,第一版。

[3] 中共西双版纳州委六届六次全会决议》,西双版纳傣族自治州政务网。http://www.xsbn.gov.cn/Item/11915.aspx

[4] 《中华人民共和国野生动物保护法》第14条规定:因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。

 

(作者就职于中共西双版纳州委党校,本文为2015年“全面依法治国与统一战线”征文活动选登)

Copyright(C) 2004-2007 18luck手机客户端下载 网站 All Rights Reserved 公安备案 53010203302028 网站后台
地址:昆明市五一路221号 联系电话:(0871)68091802 传真:(0871)68091803 ICP备案 滇ICP备09004251号
网站建设:昆明千龙企业网