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法治视域下的参政党参政议政

发布时间:2015-11-20点击数:2531

 

 

摘要:参政议政是参政党的生命和核心任务,在依法治国成为我国一项基本治国方略并进行全面部署的大背景下,参政议政也要依法展开,并运用法治思维和法治方式逐步推进。

关键词:参政党;依法;参政议政

 

中国是实行政党政治的国家,其政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在这个制度中,中国共产党是中华人民共和国唯一的执政党;各民主党派是同中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党。作为执政党,中国共产党自成立以来,为适应不断变化的执政形式,不断改革和完善着自身的执政方式。从十六大正式提出“依法执政”的概念,十六届四中全会又进一步提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”,到十七大将科学执政、民主执政、依法执政作为党的基本执政方式写进党章,使依法执政成为了党的基本执政方略。相对而言,作为参政党的各民主党派,虽然都将参政议政作为自身政党的首要职能写入党章,但未提出依法参政议政的概念。那么,参政党的参政议政究竟要不要依法?依什么法?怎样依法?这一系列的问题不是简单的问题,需要进行深入研究,本文在此仅作初步探讨。

一、关于参政党参政议政要不要依法的问题

2005年中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求把中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度化、规范化、程序化,其中包括了加强我国各民主党派参政议政的法制建设。200711月,中国国务院新闻办发表《中国的政党制度》白皮书,指出:“中国共产党依法执政,各民主党派依法参政,而不是轮流执政。”201410月,中共十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略部署后,121日中共中央在中南海召开党外人士座谈会,中共中央总书记习近平在主持座谈会并发表重要讲话时重申了“依法参政议政”,他指出:“各民主党派、工商联和无党派人士要积极引导所联系的广大成员,把思想和行动统一到中共中央决策部署上来,既要理解改革、支持改革、参与改革,也要树立法治思维、运用法治方式、依法参政议政,共同为全面建成小康社会奋斗目标作出贡献。”20155月中央统战工作会议召开,会上习近平总书记提出,要从制度上保障和完善参政议政、民主监督,探索有效形式。由此可见,“依法”不仅仅是执政党的基本执政方略,也是参政党参政议政方式的要求。

1、从党际关系角度看,参政党依法参政议政有利于多党合作事业的巩固和发展。

在我国的政党制度中,执政党与参政党的关系是通力合作,共同致力于社会主义事业的亲密友党关系。这种合作的亲密友党关系,必须建立在共同的政治基础和价值认同上。坚持中国共产党领导、坚持四项基本原则就是多党合作的政治基础。参政党的工作指向不是为了夺取政权,而是在接受中国共产党领导的前提下,通过履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商职能,帮助共产党加强和改善领导,维护共产党的执政地位。作为执政党和领导党的中国共产党,已将依法执政作为自身执政的基本方略并加以实施,作为参政党,也应把依法参政议政作为参政党在新的历史条件下参政的基本方式。只有将执政和参政共同纳入“依法”的轨道,实现政治活动方式的有效对接,才能更好地巩固和发展中国共产党领导的多党合作伟大事业。

2、从社会管理角度看,参政党依法参政议政符合我国依法治国方略的基本要求。

依法治国就是依照法律来治理国家。1997年中共十五大报告首次郑重提出“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”,及“发展民主,健全法制,建设社会主义法治国家”,使依法治国成为党的重大战略任务。1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,使依法治国从党的意志转化为国家意志,体现了中华人民共和国治国方略的重大转变。党的十六大从发展社会主义政治民主的高度提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”,进一步把依法治国作为“发展社会主民主政治”的一项基本内容。党的十七大以科学发展观为统领,将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。党的十八大对全面推进依法治国作出重大部署,强调把法治作为治国理政的基本方式,十八届四中全会,首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略。参政党虽不执掌国家政权,但能够参加国家政权,参与重要方针政策、重要领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。其履行参政议政职能也是对社会经济、政治、文化等事务进行不同层面的统筹和管理,所以,参政党也是社会管理的重要主体[1]。作为社会管理的重要主体,参政党的建言献策, 参与国家事务的管理应依法执行, 所提的各种建议和方案也必须符合宪法和各相关法律。所以,从这一角度看,参政党依法参政议政是我国依法治国方略的基本要求。

3、从政党属性角度看,参政党依法参政议政是发挥政党功能的基本保证。

任何政党都具有政治和社会双重属性,一方面,作为以执掌或参与国家权力为目标的政治组织,政党活动的主要领域是政治领域,所以它具有政治属性。另一方面,由于政党是代表一定阶级、阶层或社会集团利益的组织,是连接国家权力和民众之间的纽带和桥梁,因此,它又具有社会属性。正是由于有政治和社会双重属性的存在,使政党具有沟通国家与社会的功能,是公民有序政治参与的重要渠道,同时也是公民表达利益诉求,参与社会管理的重要工具。《中国的政党制度》白皮书指出,“各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟,属于人民的范畴,他们在中国共产党的领导下参政,是人民民主的重要体现。”作为参政党,其政治属性体现在:参加国家政权,参与重要方针政策、重要领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。其社会属性体现于:各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者。依法治国是中国共产党向全国人民提出的治国方略,“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,包括了各行各业、方方面面,自然也包括参政党的“一个参加、三个参与”的政治行为,以及参政党各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者范围。因此,参政党只有依法参政议政,才能更好地发挥其纽带、桥梁和沟通作用,这是发挥参政党政党功能的基本要求和保证。

二、关于参政党参政议政依什么法的问题

习近平总书记在现行宪法颁布30周年大会上指出:“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性”,“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。”[2]这段话充分表明,依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政,自然依法参政议政首先也要依宪参政议政。由此可得,所谓依法参政议政,就是参政党依据宪法和法律取得和行使参政议政权, 并接受宪法和法律的监督。进而言之,参政党依法参政议政的核心内容主要包括参政议政权的依法确立、依法行使和依法制约。

宪法是一个国家的根本大法,也是特定社会政治经济和思想文化条件综合作用的产物。中华人民共和国成立后,曾于1954920日、1975117日、197835日和1982124日通过四个宪法,现行宪法为1982年宪法,并历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订。现行宪法中关于民主党派和政党的规定共有四处:一是“在长期的革命和建设过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。”二是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”三是“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”四是“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”[3]从表述上看,现行宪法一改以往“民主党派”的提法而使用“各政党”的概念,说明中国八个民主党派的政党地位已在国家根本大法上得到确认,参政议政作为参政党的首要职能自然也得到了宪法的确认。

虽然宪法已为参政党依法取得参政议政权奠定了基础,但对于如何依法行使和依法制约参政议政权,宪法并没有做出规定。原因在于,宪法是治国安邦的总章程,是一切组织和个人的根本活动准则,它只能规定立法原则,而不能代替普通立法。参政党参政议政权的依法行使和依法制约只能通过法律。法律是从属于宪法的强制性规范,是宪法的具体化。但就参政党参政议政而言,目前还没有这种专门的法律,相关的制度化规定主要体现在党的重要文件、条例等一些党内法规中,比如:《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《中国共产党统一战线工作条例(试行)》等等。这些文件和条例虽然不属于国家立法,不具有国家强制力,但仍然是参政党行使参政议政权的重要依据。原因有两方面:一方面,这些文件和条例,是由作为领导党和执政党的中国共产党提出并制定的,由于党的领导权和执政权是中国最强大的政治权力[4],参政党的参政议政权也是在接受中国共产党领导的前提下行使的,所以具有绝对的权威性;另一方面,这些文件和条例的制定,是在执政党与参政党反复讨论、反复协商的基础上经过反复修改而成的,所以具有“共识性”和“约定性”。由此可见,党的相关重要文件、条例等作为当前参政党行使参政议政权的重要依据有其必然的合法性。

在党的一系列涉及参政党参政议政的文件和条例中,更多地是规定了参政党参政议政权行使的范围、形式、途径等基本原则,至于如何制约和监督参政议政权并没有提及。在这个问题上,首先需要弄清楚参政党参政议政权的属性。换句话说,就是参政议政权的“权”,指的是“权利”还是“权力”。“权利”和“权力”是两个不同的概念。权利是一个法律概念,是“义务”的对称,其实现必须以别人履行义务为前提。权利虽是法律规定或保护其享有者从事一定行为的资格,但并不意味着法律要求其享有者必须从事该行为,其权利有的可以放弃或转让。权力是一个政治概念,一般是指有权支配他人的强制之力,它总是和服从联结在一起,其实现以权力执行者掌握足够的强制力为前提。权力不仅是享有者在职责范围内有从事一定行为的资格,而且意味着享有者必须从事该行为,它既不能转让,也不能放弃,否则就是渎职或失职。[5]参政党的参政议政权究竟是“权利”还是“权力”?《中国的政党制度白皮书》中明确指出,参政党的地位和参政权利受到宪法和法律的保护[6]。也就是说,参政党的参政议政权是“权利”而不是“权力”。既然是“权利”,并且“受到宪法和法律的保护”,说明参政党是享有从事参政议政的资格,但并不要求其必须从事该行为。所以,对参政党参政议政权的监督和制约,不是体现在要求参政党必须从事参政议政行为上,而是体现在具体的参政议政实施过程中。

三、关于参政党怎样依法参政议政的问题

党的十八大报告提出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”。201410月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上再次强调,要“切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。[7]目前,从中央到地方的各级领导干部都强调要在实际工作中践行法治思维和法治方式。依法参政议政,同样也要法治思维和法治方式。所谓法治思维,就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式,是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。法治方式,就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。[8]

依法参政议政是参政党的生命及核心任务。参政议政包含两层含义,一是“参政”,二是“议政”。所谓参政,就是由参政党中的精英分子代表本党参加国家政权,协助共产党进行国家政务的管理活动[9]。所谓议政,就是出主意,想办法,提建议,为执政党科学决策提供参考。最新出台的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》强调,参政党参政的主要内容是:参加国家政权,参与重要方针政策、重要领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。其中“参加国家政权”,是参政党最重要的参政形式,也是之所以被称其为“参政党”的实质所在。“参加国家政权”的具体体现,是参政党成员在各级人大、政府和司法机关、人民政协中任职,并在民主集中制原则及集体领导和个人分工负责相结合的制度内, 对其分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权及其他重大参政权。从组织形式上讲, 这种方式虽然不是以参政党直接参与,而是以参政党成员参加国家政权组织的形式表现出来, 但本质上体现着参政党参政的一个重要基本点。作为直接参政的参政党成员,一方面要提高法治思维,要充分认识宪法赋予的参政议政权利,树立政党意识,多想一想,如果自己不是参政党成员,不一定能在现在的工作岗位上以参加国家政权的形式参政议政,这是代表参政党的参政行为,重要任务之一就是要为自己代表的参政党履行政治职能作出贡献,不仅在本职工作岗位上做优秀工作者,同时还要始终牢记自己的政党角色,做一名优秀的参政党党员。要树立法治意识,做国家法律法规的模范遵守者和倡导者。另一方面要运用法治方式,维护法律尊严。随着宪法相关法、行政法、诉讼法等领域立法的不断完善, 国家权力运行的法律框架已经基本形成, 参政党在履职过程中,要始终做到保持与国家现行的法律、法规及大政方针相一致,遇到具体操作过程中的方向、方法问题,要学会寻找法律依据。总之,对于“参加国家政权”这种直接参政形式如此,对于“参与协商”、“参与管理”、“参与制定和决策”等间接参政、以及其他各类议政形式同样如此,只有运用法治思维和法治方式,参政党依法参政议政才不会成为一句空话。

依法参政议政不仅仅是参政党的事,同时也是执政党的事。中国共产党既是执政党又是领导党,这是我国政党制度区别于世界其他国家政党制度的本质特征。参政党通过其成员参加国家政权,实现其参政目的,体现参政议政职能,是执政党和参政党的共同意愿,也是中国共产党领导的多党合作制度的有力明证。依法参政议政同样要求中国共产党运用法治思维和法治方式。一方面,由于“党管干部”是中国共产党领导和执政的重要原则,无论是对中共党内干部还是党外干部的领导和管理都由中国共产党执掌,也就是说,干部工作的领导和管理的主体只能是中国共产党。为确保参政党参政议政的权利得到实现,就需要执政党在干部职务安排上作出部分让渡,尽管中共党员在人数和人才方面均占绝对优势,但要树立维护宪法尊严的法治思维,站在巩固和发展多党合作事业的高度,做好党外干部实职安排和政治安排工作。另一方面,要健全并完善系统规范的参政议政制度和运作机制,制定具体的、可操作性强的实施细则和办法等,毕竟目前参政党参政议政的重要依据是由执政党制定的。“没有规矩,不成方圆”,制度的缺失或不够完善势必会造成参政党参政议政的程序不规范,从而影响到参政党成员参与的热情和工作的开展。

(作者系18luck手机客户端下载 教研室教授,本文为2015年“全面依法治国与统一战线”征文活动选登



[1]  王彩玲.社会管理视阈中的参政党功能研究,《知行文集: 2012 年度学习论坛作品集》中央社会主义学院机关党委编著.—北京: 中国书籍出版社, 2013.5

2 习近平:在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话

http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm

[3] 《中华人民共和国宪法》.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm

[4] 黄文艺.论依法执政基本内涵的更新.《法制与社会发展》.201405

[5] 马久正.“权利”与“权力”之辨析.

http://www.lsjxck.com/infonews/content.jsp?id=8102&nodeid=814&siteid=27

[6] 《中国的政党制度白皮书》http://wenku.baidu.com/link?url=cak6Ow5lSLK3jPLbV5W7Dx9qOPW45QnKsYKJL0U3tZr3MmiW0eS8eRvWu_3mC2FtK4nKss5D9CrkMMGwBQKk-vnZA1SdGXOXQaESKGUo-XG

[7] 习近平:运用法治思维和法治方式推进改革.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_127149050.htm

[8] 张立伟.什么是法治思维和法治方式.《学习时报》,2014331

9杨爱珍.对中国多党合作制度中几对关系的分析.《上海市社会主义学院学报》.2015.2

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